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    新形势下防止干部“带病提拔”“带病上岗”问题研究

    发布时间 :

    2017-08-08

    发布人 :

    admin


     中共朔州市委组织部课题组

    “带病提拔”“带病上岗”是选人用人不正之风的一种体现,主要是指干部在提拔、重用前或提拔、重用过程中,在政治、经济、生活作风,以及干部人事档案等方面存在违规违纪违法行为,但组织未发现或发现了未及时追究而得以提拔、重用的一种约定俗成的说法。党的十八大前,干部“带病提拔”“带病上岗”在一些地方呈滋长曼延趋势,严重影响了干部队伍建设,严重损害了党的政治生态,严重败坏了社会风气。有关资料显示,党的十八大以来,全国被查处的腐败分子中约六成存在边腐边升、边升边腐、边腐边用等问题?!罢温废呷范ㄖ?,干部就是决定的因素”。在当前落实全面从严治党要求中,解决干部“带病提拔”“带病上岗”问题已经十分严峻地摆在了各级党委(党组)面前,必须高度重视,认真加以研究解决。

    一、干部“带病提拔”“带病上岗”的主要类型归纳

    干部“带病提拔”“带病上岗”的特点现象来看,大体可以分以下种类型,但这种类型不是孤立的而是相互交织的。

    一谓“圈子山头”型。一些领导干部喜欢搞“山头”、划“圈子”、结帮派,在干部提拔任用上,想尽办法把自己“圈子”里的人用起来、推上去,极力拉与自己靠得近、贴得紧的人,从而培植自己的势力范围,形成自己的小“山头”,组成自己的利益集团。在“山头主义”和“圈子文化”的影响下,带“病”干部不怕有“病”就怕进不了“圈子”,任用干部不论带“病”就看是不是“圈子”里的人,致使一些带“病”干部得到提拔重用。

    二谓“买官卖官”型。一些领导干部将党和人民赋予的权力商品化,异化为敛财谋利的工具,利用手中掌握的用人权或借助有人事权的“圈内人”,直接、间接或变相搞权钱交易、买官卖官,有的甚至形成“明码标价”“官场潜规则”。买官卖官使买者卖者都成了带“病”干部。在这种不良生态的影响下,当官捞钱、花钱升官成了一种恶性循环。

        三谓“偏爱放任”型。一些领导干部为了推动工作偏爱于任用能干事的人,却容忍和放任他们身上所带之“病”。认为人才难得,选人用人只要把准大方向,可以不拘“小节”,要学会睁一只眼闭一只眼,放手让干部开展工作。认为能干事的干部或多或少都存在小毛病,特别容易得罪人,被人举报属正常现象,甚至认为举报者是犯“红眼病”。因而所用之人的问题不仅得不到查实,反而在不断的举报中、争议中屡屡被提拔重用。这种用人思想和用人行为使本来就有“病”的干部胆子越来越大,在“创造”了许多“政绩”的同时却成为腐败分子。

    四谓“铁桶自捂”型。一些地方和单位自我?;ぶ饕灞冉涎现?,有内部消化问题的习惯和文化,内部搞成了“铁桶”一个,不愿意“铁桶”内问题外溢。对于干部“带病提拔”“带病上岗”,“一把手”认为在自己的“防区”出现带“病”干部是一件不光彩的事,能包容尽量包容,能不败尽量?;?,能推出去尽量推出去;干部们认为带“病”干部提拔了重用了,能给自己腾出位子,是一件好事;群众认为干部带”不带“病”和自己没关系,何必自己跟人过不去,还是积点“德”吧;甚至还有的认为,供出带“病”干部会起连锁反应,对大家都不好。在这种“铁桶文化的影响下,干部“带病提拔”“带病上岗”有了空间和市场。

    五谓“藏而难察”型。一些带“病”干部善于惯于伪装、隐藏、做秀,其“病”不易察觉,具有很强的潜伏性和曝光滞后性。一面台上高调反腐,一面台下却又;一面是“先进”“模范”,一面却是腐败分子;一面故意标榜自己清廉,一面却在背地里大搞腐败。据有关部门调查研究表明,自20世纪90年代初以来,我国领导干部腐败潜伏期正逐渐变长,在被调查的省部级干部犯罪案件中,近年来的平均潜伏期为6.31年,而最长的达14年,当年作案当年被查处的只有不到两成。潜伏期变长使带“病”干部有了提拔重用的机会。

        二、干部“带病提拔”“带病上岗”的主要原因剖析

    造成干部“带病提拔”“带病上岗”的原因是多方面的,下面从六个层面来剖析。

        1、从思想根源来看,主要是“官本位”思想和追名逐利心态严重。一些干部没有把自己的第一职责定位在为党工作上,没有把心思和精力用在提高自身能力素质、增强为人民服务的本领上,而是把当官、光宗耀祖作为实现人生价值的第一理想,把当领导看成当官、掌权、做老爷,作为能为自己办事、能使自己发财致富、能谋取私利的工具,为谋取一官半职不择手段、使尽浑身解数,甚至不惜一切代价、想方设法跑官买官、拉票贿选、请托打招呼,当官后即奉行“有权不用,过期作废”的庸俗哲学,失职渎职,贪污受贿,大敛不义之财。

        2、从从政环境来看,主要是经不起被“围猎”的诱惑,政治生态受到污染。在改革开放和发展社会主义市场经济条件下,掌握人、财、物、项目等权力资源的领导干部特别是主要领导干部成了被“围猎”和拉?!跋滤钡亩韵?。一些地方和部门的领导干部特别是主要领导干部,由于不注重加强党性修养、坚定理想信念,不注意筑牢拒腐防变的思想防线,把纪律和规矩视为“稻草人”,导致被拉下“水”,钻进了被“围猎”的陷阱,落入了官商勾结、买官卖官、任人唯亲、团团伙伙等不良现象的怪圈,价值追求和从政取向“变味”,政治生态受到破坏。

    3、从党委(党组)来看,主要是党管干部意识不强,选人用人主体责任不落实。一些地方和部门的党委(党组)班子成员认为选人用人主要是“一把手”和组织人事部门的事,不关心干部队伍建设,只关心自己意向中的“人”。名义上是党管干部,实质上是“招呼”“条子”“票子”“票数”管干部。说起来是集体领导、民主决策,实际上会前酝酿变成了“授意、定调”,会上讨论变成了顺着“一把手”或者话语权大的人的意思表态,少数服从多数变成了“一把手”或者少数人说了算。听起来是重德才、凭实绩,重公论、看历练用干部,往往重视的是领导的“人”,搞利益均沾、人人有份,干部任用成了“分果果”、摆弄人头。

    4、从“一把手”来看,主要是用权任性,选人用人导向不正、标准不严。一些地方和部门的“一把手”没有真正把干部队伍建设放在保证党和国家事业兴旺发达的高度来对待,在选人用人上作风不民主,把握和执行德才兼备、以德为先的用人导向和标准不严,习惯于以自己的个人好恶、利益需要做选择、搞变通,按需取用,符合自己思路时就强调选人用人要“坚持标准”,不符合自己思路时就强调选人用人要“不拘一格”,甚至以推动工作、市场经济要用“敢闯敢干的能人”为“理由”极力任用明显有问题的干部,利益导向、关系导向取代了干事导向、廉洁导向。

        5、从组织人事部门来看,主要是担当精神不足,选人用人作风不实。组织人事部门是政治机关,但一些组织人事部门政治纪律和政治规矩意识淡化,坚持原则不好。组织人事部门是党委(党组)管干部的职能部门,但一些组织人事部门却缺乏主动深入研究干部工作的责任和勇气。主要表现在,主观上只求体现党委(党组)的意图,没有很好地发挥把关守门作用,甚至把为党委、为事业把关变成了为“一把手”个人意图把关;面对选人用人上的一些不正之风和干部工作中的一些违规行为,随波逐流,听之任之,不敢坚决抵制;没有把分析研究、掌握了解领导班子和干部的功夫下在平时,干部不选用就不考察,干部不提拔便很少去了解掌握干部,导致平时对干部工作情况不明、底数不清、心中无数、手中无人,在任用考察时,由于方法简单、手段单一、针对性不强、范围狭小、力量薄弱、时间短促,而很难准确发现干部存在的深层次问题,使考察走了过场。

    6、从制度机制来看,主要是完善配套不够,导致干部监督管理不力,责任难追究。近年来,中央先后出台了一系列干部选拔任用、监督管理等方面的政策法规,但从干部“带病提拔”“带病上岗”的实例来看,系统性、严密性、操作性,以及刚性约束不够。当然,中央的政策法规是指导全国的,不可能面面俱到,但是由于干部工作涉及到权力、责任和干部的切身利益,是个敏感问题等原因,地方各级党委制定具体实施细则的不多。比如,在干部选拔任用工作中,调整动议、初始提名的具体办法,“一把手”和组织部门权力、责任具体区分的问题,干部“德”的考察办法等;在干部监督管理工作中,干部监督工作联席会议成员单位有关信息资源共享、沟通联系的具体措施,怎样有效监督“一把手”的用人权,怎样监督领导干部的“三圈”等,都需要具体明确规范。由于干部工作政策法规不够具体完善、系统配套,由于干部监督是个得罪人的工作,导致干部监督管理不力,一些问题难以解决,同时,由于干部选任环节多、参与者多,造成干部“带病提拔”“带病上岗”责任主体区分难、责任行为确定难,板子很难打到具体责任人身上。

    三、防止干部“带病提拔”“带病上岗”的对策建议

    解决干部“带病提拔”“带病上岗”问题,根本是要加强思想教育、落实全面从严治党要求,关键是要健全完善制度机制,切实把选人用人权关进制度的笼子里,形成权责清晰、权责统一、失责追究的选人用人链条,保证选人用人权在健康的轨道上运行。下面从制度机制建设上提出几点对策建议。

    建议之一,进一步规范干部选拔任用工作初始环节

    干部选拔任用工作的初始环节包括干部调整动议和初始提名,是干部选拔任用工作的关键环节,是提高干部选拔任用工作质量的前提和基础。新修订《党政领导干部选拔任用工作条例》增了“动议”一章,规范了干部选拔任用工作的初始环节,实际工作中我们还需要进一步规范,尽量减少模糊空间,尽力使隐性权力显性化、显性权力规范化。

        规范干部调整动议重点是以下四个方面

    一是动议的主体。党委(党组)是干部调整动议的主体。组织人事部门作为党委(党组)执行党的组织路线、干部政策的职能部门,应当是干部调整动议的建议主体。地方人大、政协负责人,以及下级党组织负责人可从领导班子建设和工作需要出发提出建议。

    二是动议的条件。一般来说,具备下列情形之一即可提出干部动议:领导班子换届、领导职位出现空缺、机构改革、政策性安置、根据定期考核情况需要调整领导班子、领导班子和领导干部存在重大问题需要组织调整等。

    三是动议的程序。组织人事部门结合有关方面建议、平时干部考察考核结果和了解掌握的情况,对领导班子进行综合分析研判。重要职位的动议,还要按照组织安排行调研摸底,充分了解情况。在此基础上,就干部动议的理由、原则、职位情况、任职资格条件、推荐范围、推荐方式、选拔程序等提出初步意见,集体研究后报告党委(党组)分管领导、主要领导。党委(党组)在一定范围内进行酝酿,集体研究后形成工作方案。

    四是动议的要求。干部动议要坚持“三提三不”原则,即只提调整干部的原则方向、不指定具体职位,只提选任标准、不提具体人选,只提选拔要求、不限定选拔范围。干部调整动议要着眼全局,增强计划性,按照干部队伍相对稳定、合理流动的要求和适时需要的原则进行,防止随意动议、频繁调整干部。

    规范干部初始提名重点是以下三个方面:

    一是初始提名的主体。党委(党组)是初始提名的主体。组织人事部门是初始提名的建议主体。单位党组织、领导干部、干部群众均可推荐提名,干部个人可以自荐。

    二是初始提名的程序。组织人事部门按照干部调整动议方案,遵循人岗相适、优化结构、增强功能的原则,将符合任职条件的人选,包括单位党组织、领导干部、干部群众推荐的符合条件人选和符合条件的自荐干部人选一并纳入比选范围,对适合空缺岗位情况进行认真分析、综合比较,等额或者差额提出初步建议人选,集体讨论后报告党委(党组)分管领导、主要领导。党委(党组)在一定范围内进行酝酿,集体讨论后进入民主推荐程序。

    三是初始提名的要求。单位党组织、领导干部、干部群众推荐人选和干部自荐,必须对推荐人选的德、能、勤、绩、廉和推荐理由、任职建议高度负责地写出署名推荐材料,特别是要对廉政情况进行把关,作出结论性评价。单位党组织推荐人选时要经过集体研究决定。个人推荐人选时要说明与被推荐者的关系。单位党组织、领导干部、干部群众推荐人选和自荐干部人选,符合条件的,与党委(党组)拟推荐的其他人选处于平等地位,不分先后顺序。除按照《党政领导干部选拔任用工作条例》第二十二条规定,党委、政府及其工作部门个别特殊需要的领导成员人选,可以由党委(党组)推荐,报上级组织人事部门同意后作为考察对象外,其他提拔建议人选必须经过民主推荐。干部初始提名不只限定于提拔人选,也包括平职交流调整人选。

    建议之二,建立健全平时考察识别干部工作机制

    一是要建立健全无任用考察推荐干部制度。各级党委组织部门要结合目标责任考核、工作调研检查、谈心谈话、召开干部监督工作联席会议、派员参加民主生活会、经济责任审计、跟踪重大活动和关键时刻表现、了解“社交圈”和“生活圈”,以及听取群众反映、街谈巷议、网上议论等多种途径和方式,加大干部日??疾旃ぷ髁Χ?。要采取不打招呼的方式,定期有计划地深入一些单位开展无任用民主推荐、民主测评干部工作,要结合实际创新无任用民主推荐、民主测评方式和内容,尽力掌握了解真实情况??刹扇 拔遄畋冉戏ā?,设置“工作量最多的”、“工作最敬业的”、“工作业绩最明显的”、“综合素质最高的”和“最适宜提拔使用的”5个测评要素推荐、测评干部。

    二是要建立健全领导班子和干部队伍定期综合分析研判制度。在无任用考察推荐干部的基础上,各级党委组织部门要定期对领导班子和干部队伍进行综合分析研判,系统性、立体式深入了解掌握领导班子运行情况和干部队伍状况,定性定量作出分析评价,切实熟悉班子、了解干部。

    三是要建立健全干部任用信息档案。在对干部无任用考察推荐和综合分析研判的同时,各级党委组织部门要逐步建立健全干部任用信息档案,对干部的基本信息和德、能、勤、绩、廉等现实表现及违纪违规情况不断进行梳理归纳,全面动态掌握。

    四是要建立健全优秀干部人才库。在建立健全干部任用信息档案的同时,各级党委组织部门要着眼本地长远发展战略需要,立足解决领导班子建设现实需求,建立健全优秀干部人才库,发现、掌握、储备一批德、能、勤、绩、廉均表现良好,有特长、有特点、能担当重任的优秀干部,注重培养教育,适时优先使用。

    建议之三,建立健全干部选拔任用工作风险防控机制

    一是要建立健全干部联审前置制度。在干部选拔任用的初始提名环节,党委组织部门就摸底提出的符合条件的人选,组织干部监督工作联席会议成员单位进行联审,主要进行廉政审查,坚持做到“五个必审”,为进入干部推荐考察环节先行筛选、先行把关。一是政治纪律方面必审,看是否有背离中央精神的言行,是否认真履行从严管党治党责任,是否认真执行党风廉政建设责任制,是否在重大问题和关键时刻经得起考验;二是廉洁自律方面必审,看是否有经济问题,是否有违反财经纪律行为,是否有司法不良记录等问题;三是作风方面必审,看是否存在违反中央八项规定的问题,是否存在生活作风等问题;四是干部档案方面必审,看是否有“三龄两历一身份”等不真实的问题;五是个人有关事项报告方面必审,看是否存在故意隐瞒等情况。

        二是要进一步拓宽发现问题的渠道。民主推荐环节,增加个人廉洁自律情况的评议;对不同职务层次人员的推荐票分类设计、分类统计分析;充分考虑知情度、关联度和代表性合理确定参加民主推荐人员的范围??疾旎方诤腿沃盎方谠黾痈鋈肆嘧月汕榭龅墓???疾熘?,除征求纪检监察机关、信访部门等的意见外,还要征求考察对象所在地区或单位组织人事部门、机关党组织的意见;对于科级干部拟提任处级干部的,要增加个人有关事项报告并核查这项工作。

        三是要增加干部平职调整考察环节。按照规定,干部平职调整一般不经考察程序。这类调整本身就存在没有约束的主观空间,很容易出现“带病调整”“带病交流”问题。干部在平职调整时,应增加履行考察环节,对其个人有关事项报告严格审核,对其作出定性评价,提出任职建议,同时要建立干部“蓄水池”,对不胜任不称职不作为不主动履职担责的干部要免职库存,进行培训教育,视情况再作安排。

        四是要建立健全干部“德”的考察办法。主要是从党的全局性工作角度,从实现党的中心任务的激情、精神状态和实绩方面,从科学发展、转变发展方式的时代要求,从干部关键时刻、完成急难险重任务的表现中,从重大原则问题上,从干部在特定条件、具体问题特别是对待个人得失的表现上,从干部的交往圈、生活圈、志向情趣上,从干部的一贯表现上考察评价领导干部的“德”。

    五是要层层严把特殊情形关。对于不经民主推荐、直接纳入考察环节的党委、政府及其工作部门个别特殊需要的领导成员人选,对于民主推荐时先进行谈话推荐环节,对于民主推荐票不是很高的考察对象的确定,对于拟破格提拔、越级提拔和拟任重要岗位的人选,对于是否需要差额提名、差额推荐、差额考察、差额决策等问题,要按照《党政领导干部选拔任用工作条例》等的规定要求层层把关,充分酝酿、综合分析、集体研究作出决定,该报告的要及时向上级党委组织部门报告,待批复后实施。

    是要建立健全干部考察队伍库。各级党委组织部门要精心选调一定数量党性原则强、廉洁自律能力强、工作责任心强、组织人事纪律意识强、熟悉干部工作的干部,经过专门培训,考核合格后,发给干部考察资格证,纳入干部考察队伍库管理,提高干部考察工作的专业化水平。当干部选拔任用程序启动后,取得干部考察资格证的干部专门从事干部考察工作。未纳入干部考察队伍库管理的干部不得从事干部考察工作。

    是要建立健全干部工作公开制度。对于不违反组织人事纪律、应该公开、能公开的干部工作信息,要全部公开,落实群众对干部选拔任用工作的知情权、参与权、选择权和监督权,拓宽监督渠道,接受群众监督。同时,对于违反组织人事纪律、泄露组织人事机密的要严肃批评教育,对于因泄露组织人事机密造成不良后果的要严肃处理。

    建议之四,建立健全干部选拔任用工作监督管理机制

    一是要建立健全干部选拔任用工作全程记实制度。各级党委(党组)组织人事部门从启动干部选拔任用工作动议环节开始,就要对每一个环节、每一个过程、每一个责任人、每一个决定进行原汁原味地全面全程记录,形成干部选拔任用工作的全貌,并存档备案。记实的内容主要包括调整动议、初始提名、民主推荐、考察、征求意见、酝酿、讨论决定、任前公示的过程和结果,以及拟任人选的基本情况、向上级组织(人事)部门报告情况、职数审批情况等。

    二是要建立健全干部选拔任用工作责任追究制度。坚持“谁管理、谁把关,谁提名、谁负责,谁考察、谁审核”的原则。发生用人失察失误时,要根据全程记实资料,客观分析、准确认定责任主体和相关责任人的责任,依据《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》等政策法规严肃追究责任。另外,对于初始提名的几种情形也要严肃追究责任:单位党组织推荐干部没有进行集体讨论研究确定;不如实向党委(党组)介绍被推荐人的情况,有意夸大推荐对象的德才表现;明知推荐对象有严重问题,仍坚持推荐造成用人失察失误;推荐人选在提拔使用或交流任用后,被发现使用前有足以影响任职的问题或在新任职一年内出现影响任职的问题;推荐过程中收受财物,或借推荐之机进行利益交易、牟取私利;故意隐瞒彼此之间的回避关系、重大利益和利害关系。

    三是要建立健全干部选拔任用工作监督检查制度。坚持以《关于加强干部选拔任用工作监督的意见》为指导,重点围绕“八个严禁”开展干部选拔任用监督检查工作。严格落实干部选拔任用“一报告两评议”、离任检查等制度,强化干部选拔任用专项检查力度和违规用人案件查核力度,建立干部“带病提拔”等问题倒查机制、违规用人纠错机制和以“带病提拔率”“违规用人率”为核心的干部选拔任用工作评估体系,抓好干部选拔任用突出问题专项整治。

        建议之五,畅通“下”的渠道,强化防止干部“带病提拔”“带病上岗”的补救措施

    人的思想具有隐蔽性、行为具有可变性、动机具有复杂性,决定了带“病”干部的隐蔽性、潜伏性很强,所以说考准干部是一个世界性难题。因此,要认真落实中央《关于推进领导干部能上能下的若干规定(试行)》,健全完善关于调整不适宜担任现职领导干部制度,及时发现带“病”干部,落实好自愿辞职、引咎辞职、责令辞职等制度,畅通干部“下”的渠道,弥补干部选拔任用工作的不足。(该报告获山西省党建研究会2015年度重点课题一等奖、全国党建研究会2015年度自选课题优秀奖 )

     

        课题组组长:冯云龙(中共朔州市委常委、组织部长)

            副组长:刘贵龙(中共朔州市委组织部副部长)

            执笔人:皇雪平(中共朔州市委组织部研究室主任


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